7. Costa Rica: el Estado social, 1950-1980
El Estado Empresario y CODESA
Al terminar vas a poder explicar por qué en Costa Rica fue el Estado y no un empresario privado quien montó las industrias, deducir cuál fue el papel de CODESA a partir de esa carencia, y reconocer por qué el mismo modelo que impulsó la industrialización terminó siendo parte de la crisis de 1980.
El problema que nadie más podía resolver
Después de 1950 Costa Rica se propuso industrializarse: dejar de vivir solo del café y el banano, y fabricar aquí lo que se compraba afuera. A eso se le llama modelo de sustitución de importaciones, y se reforzó al entrar el país al Mercado Común Centroamericano, porque la fábrica ya no producía para un mercado pequeño sino para toda la región.
Ahí apareció el obstáculo. Una fábrica de fertilizantes o de cemento exige mucho capital, que se recupera en muchos años y con riesgo alto. No había fortunas privadas de ese tamaño ni un mercado de capitales que las juntara: la riqueza estaba en el café, la tierra y el comercio.
El Estado empresario no nació de una teoría: nació de una ausencia. Había plan de industrialización y no había quién pusiera el capital.
De esa ausencia salen las tres razones del modelo:
- Falta de capital privado: nadie más podía financiar plantas de esa escala.
- Estrategia de desarrollo: el Estado entra donde el privado no llega, y el privado se monta después sobre lo instalado.
- Soberanía económica: los sectores estratégicos quedan bajo control nacional.
Del Estado que regula al Estado que produce
Antes de 1950 el Estado costarricense regulaba: ponía reglas, cobraba impuestos, vigilaba. Con el modelo nuevo pasa a producir y vender: es dueño, contrata, compite. A eso se le llama Estado Benefactor o Estado Gestor: es un cambio de función, no de vocabulario.
Dos herramientas hicieron posible el salto. La banca nacionalizada desde 1948, que dirigía el crédito hacia lo que el plan priorizaba. Y las instituciones autónomas, que podían decidir y endeudarse con independencia del presupuesto ordinario: el ICE, desde 1949, es el caso más visible del Estado produciendo electricidad y no solo regulándola.
CODESA: el brazo que faltaba
La Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA) se creó en 1972, durante el gobierno de José Figueres Ferrer. Fue el instrumento con que el Estado productor se organizó como empresario.
Funcionaba como un conglomerado público: agrupaba plantas en sectores como fertilizantes (FERTICA), licores (FANAL), cemento, metalurgia, textiles y agroindustria. Sus funciones se deducen del problema que vino a resolver:
- Canalizar capital público hacia industrias que el sector privado no iba a montar.
- Crear encadenamientos: que la fábrica de fertilizantes le sirviera al agricultor y la de envases a la de alimentos.
- Reducir la dependencia de importaciones y generar empleo formal, industrial y urbano.
La idea de fondo tenía sentido: el Estado pondría el capital de arranque, la industria se consolidaría y con el tiempo pasaría a manos privadas. Ese paso final es el que no salió.
Por qué el modelo se rompió
Tres problemas se sumaron, y cada uno agravó al siguiente.
Primero, la eficiencia. Una empresa pública que pierde plata no quiebra: el Estado la sostiene. Eso, que en un hospital es virtud, en una fábrica quita la señal que avisa que algo va mal. Muchas empresas de CODESA operaron con pérdidas sostenidas.
Segundo, el financiamiento. Las pérdidas y las inversiones se cubrieron con deuda, buena parte externa, contratada en los setenta cuando el crédito era barato y abundante.
Tercero, las condiciones externas. Al final de esa década subió el petróleo, subieron las tasas de interés internacionales y cayeron los precios de exportación: más caro pagar la deuda y menos ingresos para pagarla.
Ahí se cierra la cadena. El Estado había crecido más allá de su capacidad financiera —sobredimensión— y, llegada la crisis de 1980, el conglomerado ya no era motor sino carga.
| Lo buscado | Lo resultante | |
|---|---|---|
| Capital | El Estado arranca donde el privado no llega | Se financió con deuda externa |
| Empresas | Industrias que luego pasan a privados | Pérdidas sostenidas por el Estado |
| En 1980 | Industria nacional consolidada | Peso fiscal que agravó la crisis |
El desmantelamiento
Con los Programas de Ajuste Estructural (PAE), negociados desde los ochenta como condición para obtener crédito, se invirtió el rumbo: el Estado debía achicarse y dejar de producir. CODESA fue liquidada y sus empresas vendidas al sector privado o traspasadas a otras instituciones públicas. Se conservaron las estratégicas: ICE, INS, CCSS y RECOPE.
El criterio de esa separación es lo que hay que poder explicar. Se vendió lo que producía bienes que el mercado podía fabricar —fertilizantes, cemento, textiles—; se conservó lo que era monopolio, servicio universal o seguridad nacional: electricidad, seguros, salud, combustibles. La lógica no fue el tamaño de la empresa, fue si el servicio podía dejarse al precio del mercado.
Ejemplos resueltos
1. ¿Por qué el Estado se metió a fabricar fertilizantes y cemento en vez de dejarlo a empresarios? Porque no había capital privado nacional para inversiones de esa escala, de recuperación lenta y riesgo alto. El Estado asumió ese papel para que el plan de industrialización fuera posible.
2. ¿Por qué se dice que CODESA contribuyó a la crisis de 1980? Porque sus inversiones y pérdidas se cubrieron con deuda, mucha externa. Al subir las tasas internacionales y caer los ingresos de exportación, se volvió impagable.
3. Si el Estado vendió FERTICA, ¿por qué no vendió el ICE? Porque el criterio fue estratégico, no financiero. El ICE presta un servicio universal en un sector clave para la soberanía; un fertilizante lo puede producir cualquier empresa privada.
4. ¿Fue un fracaso completo el Estado empresario? No. Dejó infraestructura, electrificación, empleo formal y una clase media urbana que antes no existía. Falló el financiamiento con deuda y la falta de una señal que corrigiera a la empresa que perdía.
Los errores que más se cobran
- Confundir el Estado empresario con el Estado benefactor. Benefactor incluye salud, educación y pensiones; empresario es el Estado produciendo y vendiendo bienes. Mezclarlos impide explicar qué se privatizó y qué no.
- Poner a CODESA como causa única de la crisis de 1980. Fue un factor: también pesaron el petróleo, las tasas de interés internacionales y la caída de los precios de exportación.
- Creer que se privatizó todo. ICE, INS, CCSS y RECOPE se conservaron.
- Ubicar CODESA en la época de las Garantías Sociales. Es de 1972, dentro del modelo de sustitución de importaciones.
- Contarlo como puro fracaso o puro éxito. Industrializó y dio empleo formal, y a la vez acumuló deuda y pérdidas.
- Decir que el Estado entró en la industria por ideología. Entró porque no había capital privado: es una carencia, no una doctrina.
Clave de análisis
Si se te borra todo, quedate con la pregunta de origen: ¿quién pone el capital? Costa Rica quería industrializarse y el capital privado nacional no alcanzaba. De esa sola respuesta salen el Estado Gestor, la banca nacionalizada dirigiendo el crédito, las instituciones autónomas y CODESA como conglomerado. Nada de eso hay que recordarlo suelto: es lo que se necesita cuando el único con capital es el Estado.
La segunda pregunta devuelve el final: ¿con qué se pagó? Con deuda, mucha externa y contratada cuando el crédito era barato. Al subir las tasas y el petróleo y caer los precios de exportación, esa deuda dejó de ser sostenible y el conglomerado pasó de motor a carga. Los PAE llegaron con la condición de achicar el Estado, CODESA se liquidó y quedó en pie solo lo estratégico. Esa liquidación no es un dato aislado: es la bisagra entre el Estado que produce y el Estado que regula.